IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
426/1987, proposto dal prefetto di Cosenza, rappresentanto e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e' per legge
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro i sigg. Angelo
e Giuseppe Bianco, rappresentati e difesi dall'avv. Achille
Morcavallo, con domicilio eletto in Roma, via Asiago n. 1, e nei
confronti del Consorzio per l'area di sviluppo industriale Piana di
Sibari, Valle Crati, n.c.; del comune di Rossano Calabro,
rappresentato e difeso dall'avv. Felice Assennato e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via Carlo Poma n. 2, per
l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionale
della Calabria, sezione di Catanzaro, n. 329/1986, pubblicata il 14
ottobre 1986 e notificata il 5 gennaio 1987;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la decisione interlocutoria 9 novembre 1989, n. 777;
Vista la decisione parziale pubblicata nella medesima data della
presente ordinanza;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del primo dicembre 1992 la
relazione del consigliere G. Farina e uditi, altresi', gli avv. Di
Martino (avv. Stato), Morcavallo e Assennato, ciascuno per le parti
rispettivamente rappresentate;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
1. - Con separati ricorsi, notificati nel marzo e giugno 1981, le
parti private attuali appellate avevano impugnato gli atti del
procedimento espropriativo promosso dal Consorzio per l'area di
sviluppo industriale Piana di Sibari - Valle Crati, per allestire, in
un fondo di loro proprieta', delle aree da destinare ad insediamenti
di stabilimenti industriali.
Con sentenza n. 329 del 14 ottobre 1986, il t.a.r. di Catanzaro
riuniva i due ricorsi e pronunciava l'annullamento del provvedimento
di occupazione di urgenza del 7 dicembre 1978 e del decreto
prefettizio di espropriazione, emanato il 27 marzo 1981.
2. - Sull'appello proposto dall'organo statale, la sezione ha
deliberato, nella odierna camera di consiglio, la conferma della
sentenza del primo giudice, nella parte recante annullamento del
decreto di occupazione di urgenza.
E' stato sospeso il giudizio, per quel che riguarda la verifica
della legittimita' del decreto prefettizio che ha pronunciato
l'espropriazione, essendo stata ritenuta, d'ufficio, rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
di talune norme regolanti il procedimento espropriativo e da
applicare nella specie.
D I R I T TO
1. - Il t.a.r. della Calabria, sede di Catanzaro, ha fra l'altro,
annullato con l'impugnata sentenza n. 329/1986, il decreto
prefettizio che ha pronunziato l'espropriazione di un fondo di
proprieta' delle parti private attualmente appellate.
La ragione dell'annullamento e' stata ravvisata nella omessa pre-
via e tempestiva comunicazione della avvenuta pubblicazione
dell'elenco dei beni da espropriare.
In ordine alla pubblicazione, prescritta tanto dall'art. 53 del
t.u. delle leggi sul Mezzogiorno d'Italia, approvato con d.P.R. 6
marzo 1978, n. 218, quanto dall'art. 17 della legge 25 giugno 1865,
n. 2359, ha rilevato il primo giudice che l'art. 18 della stessa
legge del 1865 prevede la facolta' delle parti interessate di
avanzare osservazioni sul piano di esecuzione dell'opera pubblica.
Cio' esige che sia salvaguardata l'effettivita' del principio
partecipativo con l'istituto delle osservazioni, che "costituisce un
rimedio di carattere giuridico e rappresenta il momento in cui" i
privati "possono far valere anche rilievi di merito".
Nella specie e' stato verificato che agli espropriandi era stata
data comunicazione del deposito del piano particellare in data che
non aveva consentito loro l'esercizio della facolta' di presentare
osservazioni prima della emanazione del provvedimento espropriativo.
2. - Obbietta, con l'appello, l'Avvocatura generale dello Stato
che la speciale procedura di cui all'art. 53 del t.u. citato e'
preordinata alla definizione delle "questioni di indennita'".
Aggiunge anche che, nella norma, non vi e' traccia dell'obbligo di
dar comunicazione dell'elenco dei beni da espropriare, onde non e'
possibile parlare di deviazione del procedimento in concreto seguito
da uno schema delineatore dalla legge, la quale neppure contempla la
concessione di termini per osservazioni degli interessati.
3. - Su quest'ultimo punto, va osservato che, se la legge
prescrive la pubblicazione dell'elenco dei beni da espropriare e
fissa il termine di trenta giorni da essa, perche' si pronunzi
legittimamente l'espropriazione, cio' dispone in vista di possibili
interventi, sia pure a mero titolo collaborativo, quali le
osservazioni dei titolari di diritti sui beni presi in
considerazione.
Non ha pregio, di conseguenza, quanto rilevato dalla difesa
statale, potendosi ritenere che la pubblicazione sia volta ad
acquistare, per le conseguenti valutazioni, le deduzioni dei privati
e, prima, al fine di stabilire un termine congruo, affinche' essi
abbiano modo di proporle.
4. - Dubbi si pongono, invece, in ordine alla affettivita' delle
garanzie, offerte ai privati interessati, di partecipare, in qualche
modo, all'azione amministrativa nel termine ad essi accordato.
4.1. - L'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, stabilisce che,
per attuare le iniziative di sviluppo industriale dei Consorzi
a.s.i., si segua il procedimento espropriativo prescritto nella legge
25 giugno 1865, n. 2359, con le differenziazioni nella stessa norma
indicate.
Si tratta della disposizione originariamente emanata con l'art. 21
della legge 29 luglio 1957, n. 634, in parte modificata con gli artt.
2 e 3 della legge 29 settembre 1962, n. 1462. Antecedentemente,
quindi, al trasferimento alle regioni di funzioni inerenti e ai
consorzi industriali (art. 65 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ed
alle espropriazioni connesse con le materie indicate nel d.P.R. n.
616/1977 stesso (art. 106, primo comma, e legge 22 ottobre 1971, n.
865).
Secondo l'art. 52 del citato t.u. n. 218/1978, l'espropriazione
puo' aver luogo su immobili sottoposti ad apposito vincolo di
destinazione, di efficacia decennale, posto con il piano regolatore
delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale. Il piano e'
approvato, secondo l'art. 51, secondo comma, previa pubblicazione per
quindici giorni "in ciascun comune interessato". In detto periodo e'
ammessa la presentazione di osservazioni.
In due successive fasi, di conseguenza, e' data ai proprietari
degli immobili, sui quali possono cadere dapprima i vincoli e poi i
provvedimenti espropriativi, facolta' di interloquire: nel corso del
procedimento di approvazione del piano e poi nel corso del
procedimento ablatorio, a norma dell'art. 53, secondo e terzo comma,
ove si prescrive la pubblicazione dell'elenco dei beni da
espropriare.
Non e' qui stabilito dove debba farsi la pubblicazione, ne' in
quali modi: varra' dunque la normativa della legge del 1865,
richiamata nel primo comma.
4.2. - Nel procedimento di cui alla legge n. 2359/1865, da ultimo
indicata, si hanno analoghe disposizioni.
L'art. 4 impone pubblicazione in ciascun comune ed inserimento,
per estratto, nel foglio degli annunzi legali della provincia, della
domanda per la dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera. Dispone
anche che, per almeno quindici giorni, relazione e piano di massima,
con la descrizione dei terreni da occupare (art. 3), rimangano
depositati presso l'ufficio comunale. Cio' puo' consentire (art. 5)
di formulare osservazioni a chiunque, e percio', in primo luogo, agli
espropriandi.
L'art. 16, poi, emanata la dichiarazione di pubblica utilita',
prevede la formazione del piano particolareggiato di esecuzione
"descrittivo di ciascuno dei terreni od edifizi di cui
l'espropriazione si stima necessaria". L'art. 17 contempla il
deposito del piano, per quindici giorni, dopo la sua approvazione, in
ciascun comune nel quale deve aver luogo l'espropriazione, con avvisi
da pubblicarsi, del pari in ciascun comune e nel f.a.l., in modo che
ogni parte interessata possa nuovamente formulare osservazioni (art.
18).
Insieme al piano di esecuzione, infine, l'art. 24 dispone che sia
depositato e reso pubblico anche l'elenco dei beni da espropriare,
dei proprietari rispettivi e dei prezzi offerti dall'espropriante.
4.3. - Le norme della legge n. 2359/1865 e degli artt. 51 e 53 del
t.u. n. 218/1978 non disegnano dunque schemi procedimentali che si
discostino in larga misura fra loro, in ordine alle garanzie
assicurate, in particolare agli espropriandi, circa le forme di
partecipazione ai procedimenti inerenti a scelta di immobili e
fissazione di indennita'.
In ambedue i casi sono previste forme di pubblicita' che
prescindono da comunicazioni individuali, quanto meno ai proprietari,
fatte in data certa.
La sopravvenuta legge 22 ottobre 1971, n. 865, appresta garanzie
diverse.
Nell'art. 10, infatti, ai fini delle osservazioni su opera da
eseguire ed immobili da espropriare, si prescrive che del deposito
della relazione su di essa opera, corredata dagli atti di
individuazione delle aree da espropriare e dell'elenco dei
proprietari relativi, il sindaco dia notizia singolarmente e in data
certa agli espropriandi: tale appare il senso della disposizione che
impone per questi la notifica.
Nell'at. 11 e' altresi' prescritto che il decreto del presidente
della giunta regionale, che dichiara la pubblica utilita' dell'opera,
si pronunzia sulle osservazioni ed indica le indennita', sia
pubblicato per estratto nel bollettino ufficiale della regione e nel
foglio annunzi legali della provincia. Ma anche che l'ammontare
dell'indennita' provvisoria sia comunicato agli espropriandi nelle
forme previste per la notificazione degli atti processuali civili.
5. - Le ora esaminate norme della legge n. 865/1971 si applicano
(confr. Cons. St., Ad. pl., n. 1 del 19 gennaio 1979 e conforme
giurisprudenza successiva) alle sole espropriazioni di competenza
regionale.
Ne segue che i proprietari di immobili interessati da queste
ultime espropriazioni hanno la garanzia di essere informati
individualmente dell'una e dell'altra fase del procedimento, per
intervenirvi. Quelli toccati dalle espropriazioni di cui all'art. 53
del t.u. n. 218/1978 - ed alla legge n. 2359/1865, cui questa norma
si ricollega ed alla quale rinvia - fruiscono della minore garanzia
della diversa forma di cognizione legale, consistente nei depositi e
nelle pubblicazioni ivi prescritte.
Si puo' porre, di conseguenza, il dubbio di conformita' ai
precetti costituzionali dell'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218
e degli artt. 4, 16 e 17 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, in
quanto integrativi delle disposizioni della prima norma, in ordine a
due diversi profili:
a) se costituisca una seria o sufficiente garanzia di
partecipazione ai procedimenti, per i diretti interessati, la forma
di cognizione consistente nelle dette pubblicazioni.
E' dato di comune esperienza che si configura come attivita' non
poco disagevole, e comunque non certo consuetamente praticata, per i
titolari diritti su immobili, quella di prendere costantemente
conoscenza, ad intervalli inferiori ai quindici giorni, degli atti
nei quali consistono le suddette forme di pubblicita'. Se, con la
partecipazione, si intende perseguire, in primo luogo, il fine del
buon andamento dell'attivita' dell'amministrazione, l'apprestamento
di strumenti non poco difficoltosi o inadeguati a consentire gli
interventi dei piu' diretti interessati puo' atteggiarsi in oggettivo
contrasto con la norma costituzionale che il buon andamento della
amministrazione impone.
L'inadeguatezza del mezzo della pubblicazione sembra invero
acquisita dal legislatore ordinario piu' recente, quando - con gli
artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - ha prescritto,
facendo salve soltanto "particolari esigenze di celerita'", che
dell'inizio del procedimento si dia comunicazione personale ai
diretti interessati (oppure con forma di pubblicita' idonee e di
volta in volta stabilite nei casi di gran numero di destinatari).
Norma questa che non si mostra direttamente applicabile al caso di
specie, nel quale si controverte di provvedimenti anteriori ad essa
di quasi un decennio;
Se dunque in materia d'espropriazione la partecipazione al
procedimento dei privati direttamente interessati e' garanzia di buo
andamento dell'Amministrazine, essa deve venire disposta secondo
criteri idonei; che, come si e' visto, possono nella specie apparire
mancanti.
Ed e' attendibile che la norma dell'art. 97 della Costituzione
sull'organizzazione dei pubblici uffici secondo criteri a buon
andamento e d'imparzialita' possa riferirsi non solo alle
disposizioni sugli organi e sugli agenti, ma anche a quella sul
procedimento che questi debbono seguire nel trattare degli affari
loro connessi;
b) se costituisca disparita' di trattamento, non consentita
dunque dal principio desumibile dall'art. 3 della Costituzione, la
disciplina recata dalle norme suddette, rispetto a quella recata
dagli artt. 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971, n. 856.
L'identita' di situazioni e' ravvisabile nel fatto che si tratta
di procedimenti ablatori preordinati, in ambedue i casi, ad opere di
pubblica utilita' sicche' il fatto che esse siano pertinenti a
soggetti pubblici diversi non dovrebbe giustificare una riduzione di
garanzie per i privati che ne siano coinvolti.
Inoltre gli interventi dei Consorzi a.s.i. solo casualmente sono
regolati dall'art. 53 del d.P.R. n. 218/1978 e dalle norme in esso
richiamate, come e' reso palese dall'ultimo comma, nel quale tale
disciplina e' stata tenuta ferma sino all'emanazione di apposite
norme regionali (confr. Cons. St., sez. quarta, n. 310 del 28 maggio
1987 e n. 5 del 19 gennaio 1988 e giurisprudenza conforme
successiva).
Ragione di identita' e' ancora da rilevare nel fatto che le
espropriazioni in esame attengono ad opere di competenza diretta
(art. 50, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 218/1978) o acquisita
per concessione (art. 50, primo comma) dei Consorzi a.s.i., e dunque
di enti infraregionali, sottoposti alla vigilanza delle regioni, alle
quali sono state trasferite le funzioni statali relative (art. 65 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed art. 50, ultimo comma, del d.P.R. n.
218/1978). Il tratto differenziatore fra queste ultime opere, con i
connessi procedimenti espropriativi, e quelle di competenza
regionale, di cui agli artt. 9 e segg. della legge 22 ottobre 1971,
n. 865, appare dunque ancor meno definibile. E', di conseguenza,
disagevole trovare giustificazione della diversita' di disciplina in
ordine alle garanzie di partecipazione ai procedimenti, con riguardo
ai proprietari dei beni espropriabili.
5. - In conclusione: si deve far applicazione, nel caso in esame,
dell'art. 53, in collegamento con l'art. 51, del d.P.R. 6 marzo 1978,
n. 218 e degli artt. 4, 16 e 17 della legge 25 giugno 1865, n. 2359,
in quanto dal primo richiamati. La questione di legittimita'
costituzionale di tali norme e' dunque rilevante.
Ne' essa appare manifestamente infondata, inoltre, con riguardo
agli artt. 97 e 3 della Costituzione.